杨丽萍

人口迁移即人口的空间位移，是指人们为了定居的目的越过一 定地界的移动，人类的迁移与人类的发展是同步的。上海自开埠以来，人口发展出现急剧递增势头，人口数量从1852年的54.4万人增加到1949年的545.5万人，近一百年的时间里增加了九倍，增长的主要原因就是机械增长即人口迁移。建国以来，上海社会经济得以恢复，社会渐趋稳定，大规模的移民潮再度兴起，城市人口数量一 路猛增，给社会稳定、经济发展带来了隐患，对此上海市政府逐渐采取了控制迁移政策施以积极调控，一方面限制迁入，另一方面组织颇具规模的人口外迁活动，在一定程度上遏制了人口的过度膨胀，也使得上海的人口迁移在诸多方面呈现出一些新的特点，对上海社会的发展产生了深远影响。

一、建国初期上海实施控制人口迁移政策的必要性

上海是一个典型的移民城市，近代以来，上海就充当了中国工业化的领头军，成为吸纳物资、劳动力的大卖场。纵观上海移民历史， 在开埠100年的时间里，除个别年份外，上海人口始终呈递增态势， 前现代化的繁荣富庶景象不断吸引着各个阶层的人群涌向上海—— 这个充满梦幻的大都市。到1949年，上海已经拥有人口500万，是中国最大的工商业城市和经济文化中心。随着上海多功能中心城市地位的确立，其集聚效应表现的日益强烈，吸引人口迁移的力量越来越大。从上海移民类型来说，求学、谋生、享乐、避难、经商、办厂、学艺等等，种类繁多，不一而足，却都反映出上海对移民强大的吸引力，根据解放初的人口调查，上海本籍人口只占到15%。

由迁入地对移民的吸引驱动下的人口迁移本质是一种无政府状态的自由迁移，这种迁移行为不仅会给社会带来一定的混乱和不必要浪费，而且使新生的人民政权面临严峻考验。

就近期管理而言，上海城市政治社会经济正处于重建与恢复阶段，城市社会功能虚弱，大量外迁人口的涌人，增加了城市不能承受之重，原本紧张的生产生活资料供给、城市就业更是雪上添霜。上海解放之初，城市社会混乱、市面凋敝，生产生活曾经一度保障不足。 维持全市生产生活的所谓“两白一黑”——大米、棉花、煤炭储存量极为有限，一段时间里，库存的大米只能维持半个月的供应，棉花只够纱厂开工一个月，煤炭则仅够7天之用。人民政府历经10个月之久，才结束了物价动荡和市场供应混乱的局面。饱经通货膨胀之毒的城市随之又面临另一个不容忽视的问题：严重的失业现象。1949 年5月上海解放时，失业人数达到25万，1950年为16万，1952年为18.9万。与此同时，全行业普遍存在着开工不足问题，据统计，解放初，上海纺织业的开工率为57%，而建筑业有4万多工人处于失业、半失业状态，社会贫困普遍存在，一些市民甚至沦为难民。随着上海社会秩序趋于稳定，人口大幅增长趋势再度出现。1951年迁入人口高达100.4万人，创历史之最，到1955年5月总人口最高达673万人（还有28万临时人口未计算在内），比1949年底增加170 多万人。除此之外，在解放初的三年里，始终有相当数量的灾民、 难民涌入城市，人数在160万以上。他们当中的大部分人以及城市失业人员，由于缺乏基本的生活条件，往往成为危害社会的不安定因素。1951至1952年，失业工人死亡者分别为603人、1608人，因铤而走险等原因被捕收容改造的分别为2690人和16 70人。1952年3 月至1953年7月，上海30人以上聚众闹事要求复工、要求解决吃饭问题的事件有82起，关系人数10331人。

从长远来看，人口的过度膨胀也会给上海城市发展规划和国民经济社会计划的实施带来沉重负担。在一般情况下，人口迁移与经济发展、社会稳定成正相关，经济越发展，社会越稳定，人口迁移越频繁。1950-1952年是国民经济的恢复时期，在工农业总产值恢复发展的过程中，全市人口总数年平均增长10%，市区人口平均增长54.30‰，而郊县人口基本没有增长，人口增长主要是自由放任的机械增长。1953-1957年是第一个五年计划时期，全国掀起工业化高潮，上海工农业持续稳步发展，1951年以后人口的自然增长率连续几年都保持在30‰左右。如不加控制，城市人口总数必然随之持续增长，随之而来的必然是市政、生活资料供应投入的不断增加，这直接与我国实行高积累低消耗的工业化政策相抵触。尤其是为数众多的无业、失业人员生活贫困，国家不得不投入大量的救济资金。据不完全统计，从1950年至1955年4月，上海市共支出救济金3090 多万元，相当于建设一个近代化的月产纱4千多件、布4万多尺、3 千多工人的纺织厂的资金。国民经济恢复时期建设资金的积累原本不易，生活资料方面的庞大消耗，更加分散了经济建设的物质力量，直接影响了城市工业化进程。

为保障上海这个全国最大的工商业基地的稳定与发展，确保城市社会政治经济生活快速步入社会主义轨道，新生的政权必须按照上海城市发展规划和国民经济社会计划的要求来对人口迁移进行宏观调控。在建国初期的八年中，上海市政府对此进行了有益的尝试， 取得了一些人口管理的珍贵经验。

二、上海控制人口迁移政策的实施过程

人口迁移包括迁入和迁出两个过程，两个过程相辅相成，对于不同的地区来说，一个地区的人口迁出意味着其它地区的迁入，而对于同一个地区而言，迁出和迁入也不是绝对的，在迁出或迁入的同时也伴随着反向的一个过程，建国初期上海的人口迁移也不例外。为响应中央改造上海方针，上海市逐渐开始实行控制迁移的政策。即从迁入和迁出两个方面同时施以影响，政策由松至紧，最终达到抑制人口过度增长的目的。

（一）控制迁入

一般研究认为，建国初的八年中尤其是1955年以前，上海对人口迁移持不加干预的政策，保持了解放前自由放任的迁移状态，而事实却绝非尽然。从现有资料看，建国初的头几年，上海市政府就已经颁行了一些人口管理政策。起初，这些政策并没有严格贯彻执行，而是采取一种零活变通的方式发挥控制迁入的作用。具体而言就是对迁入的人群进行了区别对待，即根据上海城市现状，对于人口迁入进行有计划的征集、调动、招收，对部分符合规划而自由迁入的移民，非但不加干涉，甚或给以政策扶持；对盲目流入者进行了限制，对已流入者多予以劝导，令其返回原籍。

1.投亲型移民

新近的研究发现，迁移者大多是那些与迁入地人口有某些联系的人，存在着“迁移者网络”。这一理论强调迁移者和迁入地已有移民的联系，这种联系构成的网络是一种社会资本，起着降低迁移成本、增加收益和减少风险的作用。解放前上海人口籍贯构成中，非本地籍贯占到80%左右，到1950年更是上升到了85%，范围涉及全国17个省区，其中又以江浙两省人为最多，将近四分之三，新老移民同家乡扯也扯不断的联系构成了一个个密集的社会网络，造就了上海庞大的潜在移民群。随着上海城市社会经济的恢复和发展，在业人员的生活日益安定，上海也迎来了大批投亲型的移民者，其中包括婚迁、家属随迁、老年父母投靠子女、两地分居夫妇相互投靠配偶、外地经营者回原籍定居等等。鉴于上海社会秩序逐渐稳定，职工的工资水平有了提高，为了保证职工安心工作，政府允许单身职工将外地的家属接来上海定居。据统计，1954年迁入上海定居的19万人口总量中有46.57%是来自农村投亲者。1957年，本着“关心职工” 的原则，上海市又从外省迁入了大批职工家属。一些在上海有朋友、 亲戚（远亲）或老乡的外地人，听说上海市的油、粮、布、糖等供应标准高于外地，认为上海生活好“混”，也借口探亲大批流入。由于户籍制度尚未健全以及管理方面的漏洞，公安部门对这些流入者难以进行清理，一时间，上海投亲者队伍迅速扩大。据上海市1955年7月底调查，全市659万多人中，基本人口占17.31%，服务人口占16.5%， 被赡养人口和其他人口占到66.19%，投亲者的规模由此可见一斑。

2.调动、求学型移民

在迁入上海的众多移民中，确有一部分是上海经济建设恢复和发展需要的。解放初，原国民党政治、经济、军事、科教、文化、卫生新闻出版等机构的各类旧人员多达20余万，对这些机关的接管和对旧人员的更替是新政权稳定巩固的关键。1949年2月3日，中共中央给中央局发出《关于调动准备随军渡江南进的指示》，并作出部署，要求华东、华中调动及训练1.5万名干部，华北调集1.7万名干部于月底前将其中8000人集中于石家庄交华东局率领；要求东北局准备一 批城市工作干部交华东局去接管上海。当是由于时间紧迫，南下干部一边南下一边集中学习。5月，接管上海的第一批南下干部5000 人云集丹阳接受培训，一路上不断有从各地赶来的干部加入，队伍像滚雪球一样越滚越大。除调集各地有城市工作经验的干部外，在上海现有高校就地培养高素质的管理人才更可以起到事半功倍的效果。20世纪40年代末，上海的高等教育已达相当规模，当时在沪高校有44所，占全国的四分之一，学生有2.03万人，其他如职业技术学校共42所，建国后上海学校进行了部分调整，但每年进入上海求学的人数仍相当可观。这一类型的迁入者，在成功接管上海，完成新旧人员、机构更替的艰巨历史任务过程中发挥了重要作用，并成为上海城市社会主义改造的生力军。

3.盲目流入型

移民流人城市，满足了工业化对劳动力的需求，但也给城市发展带来不少问题，尤其是盲目流入的城市人口，由于没有适宜的谋生手段，一些人沦落为游民、乞丐、甚至堕落成社会渣子、妓女，严重影响了城市社会的安全、秩序，给社会保障系统带来沉重负担。为加强对城市的管理，1951年7月16日公安部就公布了《城市户口管理暂行条例》，规定城市居民家庭来客住宿超过3天者，必须向公安部门报告。1953年人口普查后，开始建立经常的户口登记制度。1955年6 月通过了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，进一步对人口迁移进行限制。按照“严格限制人口迁入，积极鼓励人口迁出”的方针，上海开始采取以下措施：第一，严格审查户口迁入，并逐步实现“居民证”制度，从严处理解放后无证迁入的户口，加强对临时户口的管理；第二，加强船舶户口的管理；第三，严禁各部门私向农村和外地招收人员。到1958颁布《中华人民共和国户口登记条例》后，建国初期上海频繁地自发性地人口迁移便真正止步了。

（二）组织迁出

1951年，百万移民大军进入上海，城市净迁入人口达到了43.78 万人，迁移增值率高达83.80‰，形成了建国以来第一个人口增长高峰，以后三年里，人口迁入率始终居高不下，人口数量累计增长。 随着人口形势的不断严峻，上海市政府一步步加大力度，积极展开紧缩人口计划，八年中从上海共迁出人口350多万。

1.精简下放旧人员

解放初期，国民党封锁给上海经济和政府财政造成的困难日益增加，为了克服财政困难，缩减开支，华东局公布了机关部队整编节约方案。该方案的措施之一，便是处理京沪杭各大城市的旧人员，办法是：对大批具有相当技术及工作能力的旧员工尽量动员集中，由教育机关率领下乡进行训练改造，以便将来分配到各县区及农村参加各项建设工作，其直系家属，留沪无法谋生或无法返回本籍生产者， 经审查属实可以随带下乡。凡不愿参加受训者，发给一个月薪资，遣散回乡生产。对无一技之长的一般冗员，则遣散回乡，发一个月的薪资。这个方案公布以后，上海迅速实施，先是动员旧人员下乡工作， 后又将他们组织起来送到乡下学习改造，在农村分配工作。两三个星期，市政系统就裁减了8541个旧人员，此后，又陆续动员下放了几批。

2.遣送游民回乡

根据1955年的统计数据，4月底上海市长住和临时人口已增至670多万（不包括部队），比1950年1月普查时增加了180多万人， 其中除自然生长约90余万人外，由外地迁入的达100余万人。沉重的人口包袱不但不能为城市增加财富，相反却大大增加了市政供应和政府的行政负担，上海市政府很快认识到问题的严重性，积极试行有计划地紧缩人口措施，计划1955年下半年和次年上半年疏散人口50万至100万人。办法是：首先，强迫遣送本市游民和社会渣滓移地劳动改造；其次，各有关部门与户口管理机关密切配合，对未申报户口者，不供应粮食，对临时户口，不发给油、粮、布等购物券，并降低其粮食供应标准，过期不走的即不发粮食。这样，大批盲目流人上海的游民断绝了取得合法居住权的途径，生活上亦无法得到长期保障，在市政府的广泛动员下，流入城市的外来农民纷纷离开回乡生产。1955年到1957年底，外来人口离城回乡净迁出人口达79.7万人。

3.有组织地动员人口支援外地生产建设

解放几年来，政府经过各方面的努力，除已介绍31万余人就业外，仍有失业无业人员约60余万人。这些人员由于失业、无业，不仅自己生活困难，国家每年也要维持着巨大的开支。裁减和遣送具有一定的指向性对象，对于为数众多的失业、无业的市民阶层，显然不能采取这种过急过猛的解决方式。针对上海市的就业形势和劳动力资源储备状况，市政府采取：其一，动员和组织本市劳动人民到全

国各地参加各项建设工作。要求从在业人员、技术工学校结业学生、 初中、高小毕业生、登记失业人员中争取动员六、七万人参加外地建设，并积极鼓励和帮助失业、无业人员自行向外地就业；其二，彻底清理和整顿现有手工业、夫妻老婆店、摊贩和三轮车等行业。根据可能的条件，有计划的移送本市原来从事农业生产的或可转业的劳动力至外省进行垦荒。到1952年时，上海共有包括失业和在业人员在内的9.9万名职工参加了华北、东北和西北的工业建设。从1953年到1956年，上海支援重点建设项目的职工21万人，其中4级以上的熟练工就有8.2万余名，分别前往新疆、吉林、河南等技术力量薄弱地区支援国家全面的工业化建设。

三、建国初期上海人口迁移的特点

在社会主义中国建立之前的社会诸形态中，人口迁移大部分是因缘于血缘亲属或地区共同体生活的集团性迁移，触发人口迁移的经常性因素则是经济活动，迁移的方向依次为由农村迁往农村，农村迁往城市。建国后，鉴于上海特殊的政治经济地位，市政府对人口迁移逐渐采取了控制政策，并逐步将其纳入政府宏观管理体制，使得这一时段的人口迁移焕发出独有的特点。 -

（一）从迁移方式看，零散的、非组织的、自发性迁移受到限制，人口迁移逐步纳入到政府的规划管理体制中。由于人口迁移的主体是劳动年龄人口，这就涉及多方面的问题，如劳动就业以及移民本人及其家属的住房、食品供应、就学等方面的物质保障等。建国伊始，万象更新、千头万绪，无论政权建设还是经济建设都尚未踏入正轨，加上上海原本人口基数大，建国后的稳定局面使人口增长速度加快，物资供应、市政管理开始面临严峻挑战。为此，上海率先开展了控制人口迁移政策的尝试，对于迁入人口，进行了有计划的征集、调动、招收；在迁出方面，相继组织工厂、企业、事业单位闲余、失业人口内迁。 在此过程中，上海的人口迁移逐步纳入到政府的规划管理体制中，受城市发展政策和国民经济社会计划的制约。实行户籍登记制度后， 人口迁移在户口登记管理下进行，步人了制度化轨道。

（二）从迁移类型看，移民的类型发生了富有时代特色的重大变化。乐正先生把上海移民群体分为两类，即主动移民，如谋生型、求学型、享受型；被动移民，如避难型、随从型。解放后，随着政府行为对人口迁移活动的介入，迁移方向发展到由城市迁往农村，城市迁往城市，移民群体类型更趋多元化，在具体的历史情景下，情况往往更加复杂。套用乐先生的类型图，建国初上海人口迁移类型将作如下展示：

就解放前的移民类型而言，无论主动移民还是被动移民都带有一定盲目从众现象。各种类型移民的八方云集使上海成为资金、技术、人才高度集中的地区，加剧了经济中心向东南沿海的凝集，这固然对上海城市自身的发展有极大地促进作用，却也造成了相应的浪费并导致全国的生产力布局、工业格局的畸形发展。建国以来，移民的动因往往兼具两种，同一移民如支援型，既有组织统一抽调的情况，也不乏主动请缨的热血青年；移民类型朝多元化方向发展，出现调动型、支援型移民群体，体现出国家合理调整人口分布和生产力布局的趋向，有利于国家国防、科技、工业等整体实力的协调与发展。

（三）人口迁移波动幅度大。 如图表：

上海市人口迁移增长

（续表）

上表显示，建国初期，上海人口迁移出现大人大出的波动现象，1951 -1954年间为大迁入期，而从1955年开始到1956年又迅速转为大迁出期。在大迁入期内共迁入294.6万人，平均每年迁入58.9万人；在大迁出期，两年的时间里共迁出129.0万人，平均每年迁出64.5万人，大量的人口外迁造成了上海人口总数下降，一度出现人口的负增长，这在上海历史上是前所未有过的。此外，人口迁移还呈现出规模大、波动幅度大的特点。八年中参与人口迁移活动的人口达到752.7万人次。1951年迁入人口最多，达到100.4万人，而1955 -1956年，由于大量地迁出人口，上海甚至出现正常年份罕见的负增长现象，自开埠以来，只有在1932年、1945年和1949年战乱影响下才出现过这种现象，并且不具连续性。

四、结 语

从世界范围来看，人口迁移、流动是商品经济发展的必然产物， 也是一个不以人的意志为转移的客观规律。在建国初期特殊的历史情况下，上海市人民政府对数百年来形成的自由放任的人口迁移予以调控。控制人口迁移政策的实施，使得解放以来上海人口迁移呈现出一些与以往不同的特点，而正是这些特点对上海社会产生了深刻的影响。

第一，控制人口迁移政策的实施不仅对上海也对全国产生了多方面的影响。人口的迁移即劳动力的迁移，无论是迁出还是迁入，客观上都对全国人口的地区分布、人口的自然变动生产力布局产生广泛的影响。1950年代，在国家宏观调控下，上海等沿海城市的劳动力伴随着沿海工业内迁、大小三线建设和少数民族地区的建设由东南工业中心向中小城市、边缘落后地区扩散。一方面，使上海等城市在社会经济的恢复阶段免于背负过于沉重的人口压力，减少了城市中新的过剩人口——城市隐性与现实的无业失业人口的增幅，也使得上海在各项制度尚未健全的情况下，不致出现大量的社会失序、生活失衡问题，保证了整个社会环境的安定团结。另一方面，由于国家有计划的对社会总劳动力进行了调配，全国人口分布、生产力布局等方面得以调整，开始扭转旧中国工业中心齐集沿海的畸形状态，有利于整个国民经济的健康稳定发展。

第二，城市人口的诸多构成发生了逆转。（一）性别构成。解放前，上海高频率地人口自由迁移中大批青壮年男性的迁入，使上海出现严重失衡的性别比例，19 34年上海未婚男女性别比例高达216.7， 婚嫁率很低，给上海带来了一系列社会问题。建国以来，由于在主动移民中占据主导地位的是投亲型移民者，尤其是职工家属，这就决定了迁入人口中女性人口较多，占到了51.29%；同时，在迁出移民中， 由于支援型的移民占据主导地位，故而，男性比例较高，占54.87%。 这样，上海半个世纪以来严重失衡的性别比例终于得以缓解，婚嫁率提高，保障了社会的健康发展。（二）文化构成。建国初期，由于迁入上海的人口中女性人口、农村人口占据优势，所以迁入人口文盲、 半文盲者居多，文化水平偏低。而1953年后，国民经济发展的“第一 个五年计划”开始实施，分布在全国的156项重点工程建设，亟需大量的技术人才，为支援全国的工业化建设，上海组织了大规模的支援活动，并将职工支援内地建设的方式由社会动员变为行业动员与组织抽调，到1959年，迁出移民中支援型的移民共有150万之多，其中有大量的熟练技术工，还有高级技师。（三）职业构成。伴随上海人口迁移的一些新变化，城市人口的职业构成也发生了转变。由于迁入人口中在业人口不足40%，比重较低，一定程度上增加了城市就业的困难。19 55年，在全市人口的构成中，非在业人口如儿童、学生、老人，一般无劳动力的、失业的和临时的人口约440万余人，占总人口的62.93%，而1935年的非经济活动人口仅仅占到40.7%。 非在业人口比重的增加，使上海经济抚养系数提高为1.7，即每个劳动者除自身外还负担1.7个非经济活动人口，经济负担不仅高于现在也高于二十世纪三四十年代。上海市的人口属性逐渐由生产型转变为赡养型。

第三，无政府状态的迁移行为虽然会给社会带来一定的混乱和不必要的浪费，却也有其积极的一面。一批批移民群体经过优胜劣汰宛若新鲜的血液不断提高着城市自我发展的机能，推动着上海崛起于世界城市之林。纵观百年上海历史，移民与上海城市现代化密不可分，富有生机的城市社会经济吸引着移民，大量高密度、异质性的移民又为上海提供了源源不断的多层次人力资源，为上海城市现代化作出了巨大贡献。建国以来，人口迁移的无政府状态得以矫正， 自由迁移方式日益受到限制。尤其是自1958年以来，有鉴于解放初期较为成功的迁移政策对城市人口的有效控制，政府进一步加大人口迁移的控制力度，一方面对外省的迁入人口实行严格控制政策，另一方面继续抽调职工及其家属支援外地，又实行了疏散居民、精简职工甚至发展到青年学生上山下乡、支边等等。这样，上海城市现代化不可或缺的人才、资金、技术、劳动力流动被截断，人口的机械变动渐趋呆滞和封闭，导致人才、劳动力交流困难，妨碍了科学技术和思想文化水平的进一步提高。

第四，新旧社会制度更替，急剧的人口迁移加速了社会结构性变迁，增加了政府管理上海的难度。在人口空间位移过程中，快速的工业化和翻天覆地的社会形态变革给上海带来急遽的社会流动，横向的人口迁移活动与纵向的社会流动交织在一起，使上海社会的结构性变迁更具复杂性和不稳定性，从而增加了市政规划、城市人口管理、就业安置、社会保障与救济等方面的工作量和工作难度，对新生的革命政权是一个极大的考验。

建国初期上海控制人口迁移政策的施行，在一定程度上遏制了人口的过度膨胀，达到了控制人口增幅的目的，是党和政府在人口管理方面的一次有益尝试，就政策本身而言，却不可避免地面对正反两方面的结果。有幸的是，在党的执政能力不断提高的今日，这些昔日成为上海社会发展障碍的问题都被逐一排除。如今，政府对于正常的人口迁移非但不加以阻止，更不施加过多的人为因素，严加控制， 而是采取因势导利的原则，结合城市发展的客观需要，有计划的扩大人口迁移和流动规模和范围，放宽了人口迁移的口径，调整生产力布局以促进人口迁移流动，并始终保持着开放型的人口管理模式，城市发展的原动力被再次激活，进一步加快了上海城市现代化的步伐。

（杨丽萍：华东师范大学历史系博士研究生）